CONSTRUIR CIUDAD

La innovación en los estados locales

Compartimos aquí un fragmento del libro Transformación Digital en América Latina, en esta oportunidad “El coraje de la innovación: Cambios de paradigma de la transformación digital del estado”, escrita por Carlos Santiso, Barbara Ubaldi y Felipe González-Zapata

“La creatividad requiere coraje,” dijo el famoso pintor francés Henri Matisse conocido por su uso del color y por su empleo fluido del dibujo, creando una impresión de movimiento continuo con pinceladas cada vez más aceleradas. Como una pintura de Matisse, los gobiernos se ven cada vez obligados en demostrar creatividad, innovación y sistematicidad para mejorar la calidad de sus servicios frente a “nativos digitales” cada vez más exigentes.

 La pandemia del coronavirus aceleró la “revolución digital” que ya venía apresurando el paso en la última década con la amplia disponibilidad a tecnologías y y acceso a dispositivos digitales, así como las disrupciones cada vez más exponenciales de las nuevas tecnologías, del poder computacional, y de la ubiquidad de los datos. La economía digital vino a imponerse como una tendencia estructural de las dinámicas económicas, sobreponiéndose a sociedades cada vez más digitales en sus modos de interacción y transacción. Esta revolución es, en muchos aspectos, tan fundamental como la “gran transformación” hacia la economía de mercado analizada por el economista austrohúngaro Karl Polanyi a mediados del siglo pasado.

Esta revolución aceleró también la digitalización de los gobiernos y las administraciones públicas (Santiso, 2020b). Pero a diferencia del sinnúmero de olas de reforma y modernización del estado anteriores, la transformación digital no solo supone una modernización tecnológica del aparato administrativo, sino además habilita un cambio de paradigma en las relaciones entre ciudadanos y administraciones. La aceleración digital se acompaña por lo tanto de un cambio de paradigma de una concepción weberiana y gerencial de la burocracia moderna, regida por procedimientos estandarizados, a una concepción renovada y más ágil de los servicios públicos en la cual las administraciones deben servir al público, no viceversa. Este cambio de paradigma se releja también en el propósito de la modernización administrativa, pasando de una concepción técnica y tecnológica guiada por principios de eficiencia administrativa y racionalización del gasto público con una mirada más interna a las administraciones vinculada a la “desburocratización”, a una concepción más social guiada por la mejora de las vidas de los ciudadanos con servicios públicos más agiles, cercanos y adecuados a sus necesidades.

Esta transición particularmente marcada en los países de la OCDE viene impulsada por mayores exigencias y expectativas por parte de los ciudadanos y un cambio copernicano del concepto de administración pública, de una concepción estadista de la burocracia racional weberiana a una concepción moderna dirigida por las necesidades de los ciudadanos y sus “eventos de vida” (Roseth, Reyes, y Santiso, 2018). Es decir, estamos transitando de un concepto en los cuales los ciudadanos están al servicio de las administraciones para cumplir sus obligaciones y acceder a los servicios que el estado brinda, a una concepción de la gerencia pública ágil en la cual el estado debe facilitar el acceso a derechos y servicios, agilizando sus procesos burocráticos, mejorando la experiencia de los usuarios, y rediseñando sus procedimientos administrativos internos de acuerdo a las necesidades de los usuarios. Esta transición está rehabilitando el concepto original de servicios públicos, es decir servicios para el público.

La digitalización precisamente permite y habilita estos cambios estructurales en la concepción misma de la administración pública y los servicios públicos. Lo que la pandemia cambió son las mayores exigencias de servicios de los ciudadanos y una mayor apropiación de los canales digitales para interactuar con las administraciones (Roseth, Reyes y Amezaga, 2021).

Estos cambios en la interacción con las administraciones a través de las ventanillas de servicios (o “front-office”) se sustenta en la modernización digital de los procesos internos de las administraciones (o “backoffice”) bajo principiosrectores renovados.

Es decir, con la aceleración digital son los principios rectores de la gobernanza pública que están mudando: la transformación digital es más transformación que digital. A su vez, y más fundamentalmente, estamos ahora gradualmente a una nueva generación de transformación digital del estado, una fase más política centrada en la gobernanza digital, la noción de derechos digitales y el modelo de sociedad digital que queremos. Estamos en una encrucijada en la cual las decisiones que tomamos definirán el tipo de sociedad digital que queremos ser en la próxima década. Como lo recalcó elocuentemente el Secretario General de Naciones Unidas, Antonio Guterres:

“La tecnología digital está dando forma a la historia. Pero también existe la sensación de que se está escapando con nosotros. ¿Adónde nos llevará? ¿Se mejorarán o disminuirán nuestra dignidad y nuestros derechos? ¿Serán nuestras sociedades más o menos iguales? ¿Seremos más o menos seguros y protegidos? Las respuestas a estas preguntas dependen de nuestra capacidad para trabajar juntos entre disciplinas y actores, entre naciones y clivajes políticos. Tenemos la responsabilidad colectiva de dar dirección a estas tecnologías para maximizar los beneficios y reducir las consecuencias no deseadas y el uso malicioso.”

Este capítulo analiza el cambio de paradigma de la gobernanza digital del estado sobre la base de la experiencia de la OCDE y sus estándares en materia de gobierno digital y datos abiertos. Subrayan desafíos pendientes desde la experiencia de la OCDE en términos de la medición del impacto de la digitalización, la calidad del gasto público y de las inversiones digitales, así como el apalancamiento de los ecosistemas de innovación govtech.

Hacia un nuevo paradigma de gobernanza digital del estado

El cambio de paradigma de la gerencia pública que la digitalización habilita tiene muchas aristas. A su corazón, están principios rectores renovados que buscan poner el ciudadano al centro, cambiando el modus operandi de la maquinaria de gobierno. Es decir, se trata más de transformar las administraciones que simplemente digitalizarlas, además de simplificarlas a través de mejoras regulatorias y simplificación administrativa. Digitalizar no basta, hay que simplificar y repensar los procesos y procedimientos administrativos en su relación con los ciudadanos como usuarios, es decir poner a la gente al centro del actuar público (ver Figura 1).

La experiencia de los países de la OCDE a través del Grupo de Trabajo E-Leaders (oficiales senior de gobierno digital) y de los gobiernos digitales más avanzados agrupados en asociaciones como Digital Nations refleja la evolución gradual de los principios rectores de la gobernanza publica que la digitalización habilita. En este contexto, la OCDE ha desarrollado un marco para orienta el gobierno digital del futuro a través de sus estándares de gobierno digital contenidos en los estándares de la OCDE en materia de Estrategias de Gobierno Digital a través de la recomendación adoptada en 2014 (OCDE, 2014). También ha desarrollado estándares complementarios sobre datos gubernamentales y gobierno abierto en 2017 (OCDE, 2017), principios rectores para la inteligencia artificial (OCDE, 2019c), y ecosistemas de datos para facilitar el intercambio y re-uso de los datos en la economía digital (OCDE, 2021a), así como buenas prácticas para el uso ético de los datos en el sector público (OCDE, 2021b). Se encuentra actualmente desarrollando principios rectores para una adecuada gobernanza de los habilitadores transversales del gobierno digital como la identidad digital, la gobernanza de los datos, y su rol en la prestación de servicios confiables.

El Índice de Gobierno Digital (DGI, por sus siglas en inglés) es una pieza clave del trabajo de la OCDE en gobierno digital y datos en el sector público. Responde a la necesidad de contar con un instrumento para medir la transición desde el gobierno electrónico al gobierno digital (Figura 2). El índice mide los niveles de adopción de enfoques estratégicos, herramientas de política pública, implementación y supervisión de las políticas de gobierno digital en los países de la OCDE y países asociados. Se basa en el amplio trabajo de la OCDE apoyando a los gobiernos en el uso estratégico de las tecnologías digitales y de la inteligencia de datos para mejorar el diseño y la entrega de servicios y aumentar así la confianza en las instituciones públicas.

Este Índice pretende medir el grado de transformación de los gobiernos basada en soluciones digitales e inteligencia de datos, la digitalización siendo un medio, no un fin (OCDE, 2019b), y no el grado de digitalización de los gobiernos (por ejemplo, el grado de digitalización de procedimientos administrativos y trámites públicos). Es decir, no mide el grado de digitalización de los procesos administrativos y de los servicios públicos con el fin de optimizar su agilidad, pero más bien en qué medida la digitalización y los datos los transforman para centrarlos en las necesidades de los usuarios. En este sentido, esta medición complementa otras que se centran en medir el grado de madurez digital de los aparatos y procedimientos administrativos, como son los índices de Naciones Unidas (el E-Government Development Index, EGDI) y del Banco Mundial (el GovTech Maturity Index), así como el de la Comisión Europea para los 27 países miembros (el Digital Economy and Society Index, DESI).

El índice mide el progreso de los países hacia un gobierno digital siguiendo las seis dimensiones del marco de madurez digital de los gobiernos (Figura 2). Bajo este marco, un gobierno digital:

Figura 2: Las seis dimensiones del gobierno digital

-es digital por diseño cuando gobierna y aprovecha las tecnologías digitales para repensar y rediseñar los procesos públicos, simplificar los procedimientos administrativos, y crear nuevos canales de comunicación y participación para sus ciudadanos;

-es impulsado por los datos cuando valora los datos como un activo estratégico y establece los mecanismos de gobernanza, acceso, intercambio y reutilización para mejorar la toma de decisiones y la prestación de servicios;

-actúa como plataforma cuando despliega una amplia gama de herramientas, normas y servicios para ayudar a los equipos a centrarse en las necesidades de los usuarios para el diseño y la prestación de servicios públicos;

-es abierto por defecto cuando pone a disposición del público los datos del gobierno y los procesos de formulación de políticas (incluidos los algoritmos), dentro de los límites de la legislación vigente y en equilibrio con el interés nacional y público;

-es dirigido por el usuario cuando concede un papel central a las necesidades y la conveniencia de las personas en la configuración de los procesos, servicios y políticas; y al adoptar mecanismosinclusivos que permiten que esto suceda;

-es proactivo cuando se anticipa a las necesidades de la ciudadanía y es capaz de responder rápidamente a ellas, simplificando la interacción con los usuarios y evitando la necesidad de procesos burocráticos y engorrosos.

Gráfica 1: Resultados del índice de gobierno digital de la OCDE de 2019

Los resultados para 2019 son prometedores pero modestos (Gráfica 1). Sólo unos pocos países están avanzando hacia gobiernos digitales maduros y por lo tanto el avance desde el gobierno electrónico al gobierno digital debe ser sostenido. Estos resultados reflejan la situación prepandemia y el índice será actualizado en 2023 para medir mejor la aclaración digital a raíz sus consecuencias.

Los países con más alto desempeño destacan sobre todo en las dimensiones digital por diseño y sector público impulsado por datos, tras inversiones importantes en la “despapelización” de las administraciones y políticas de datos abiertos (Santiso, 2017). La apertura por defecto es la dimensión de mayor puntuación, lo que refleja el impulso político a las iniciativas de datos abiertos en el marco de las reformas del gobierno digital. El índice también subraya la importancia de una gobernanza sólida como requisito clave para un gobierno digital maduro, con una rectoría fuerte y clara desde el centro de gobierno. La transformación digital del gobierno siendo una política transversal central que requiere sostenerse en el tiempo como prioridad de Estado. Estrategias claras y legitimadas han pavimentado el camino para la aplicación de políticas consistentes y coherentes en los países con mejores resultados. Es preciso intensificar los esfuerzos para cerrar la brecha de capacidades digitales para el éxito de las políticas de gobierno digital. Los países obtienen resultados relativamente mejores en la adopción de enfoques estratégicos y en la implementación de iniciativas específicas de gobierno digital en comparación con la disponibilidad de herramientas para apalancar y mecanismos para monitorear estas reformas.

Asimismo, los países presentan mejores resultados en las dimensiones abierto por defecto, digital por diseño y gobierno como plataforma. Sin embargo, las capacidades del sector público para involucrar usuarios, entender sus necesidades y resolverlas (o incluso anticiparlas) a través de la prestación de servicios habilitados digitalmente es aún limitada en la mayoría de los países. Asimismo, tanto las políticas integrales de datos como el liderazgo necesario para su desarrollo están en gran medida ausentes en las iniciativas de gobierno digital.

Por otra parte, al corazón de la transformación digital del estado están los datos y la capacidad de los gobiernos en apalancarlos para entender mejor las problemáticas públicas, ajustar políticas públicas acorde, repensar los procesos administrativos y diseñar servicios públicos más acordes a las necesidades de los usuarios (OCDE, 2019a; von Ooijen, Ubaldi, y Welby 2019). Más que información estática, las políticas de datos de los gobiernos adoptan progresivamente estrategias integrales para el aprovechamiento de los datos como activo fundamental para crear valor público. Los resultados específicos del Índice de Gobierno Digital de la OCDE muestran que tanto las políticas integrales de datos como el liderazgo necesario para su desarrollo están en gran medida ausentes en las iniciativas de gobierno digital. De ahí, la importancia de asegurar la interoperabilidad de los sistemas de datos gubernamentales, que siguen a menudo regidos en silos tanto a entre entes de gobierno a nivel nacional, como entre niveles de gobierno. Parte integral y fundamental de la agenda de dato abiertos gubernamentales está vinculada a la digitalización de los registros administrativos y estadísticas públicas.

El Índice de Datos Abiertos, Útiles y Reutilizables es una piedra angular del trabajo sobre gobierno digital y sector público basado en datos de la OCDE (OCDE, 2020, 2018). Construido en base a las Recomendación de la OCDE sobre las Estrategias de Gobierno Digital, el Índice responde a la necesidad de contar con un instrumento de medición sobre datos abiertos gubernamentales que mida de manera continua la definición e implementación de políticas de datos abiertos y los esfuerzos complementarios de los gobiernos destinados a promover el intercambio entre pares, la participación política y garantizar resultados sostenibles para los ciudadanos.

El Índice está estructurado en tres pilares y nueve sub-pilares que evalúan elementos clave de políticas públicas de datos abiertos gubernamentales sólidas, y esfuerzos vinculados:

-Pilar 1 sobre “disponibilidad de datos” mide la disponibilidad de datos gubernamentales impulsada por políticas gubernamentales que incluyan requerimientos y mecanismos formales para promover datos abiertos de gobierno, a nivel central o federal;

-Pilar 2 sobre “accesibilidad de datos” mide la accesibilidad de los datos del gobierno en formatos abiertos y reutilizables con sus metadatos asociados para poder ser explotados en la definición de políticas públicas y puedan contribuir a mejorar el diseño y entrega de servicios públicos;

-Pilar 3 sobre “reutilización de los datos” mide la efectividad de las estrategias gubernamentales para promover de manera proactiva la reutilización de los datos de gobierno, tanto dentro como fuera del sector público, para crear valor público, económico y social.

Gráfica 2: Resultados del índice de datos gubernamentales de la OCDE de 2019

Los resultados para 2019 de este índice (Gráfica 2), junto a la mejora del promedio OECD entre los años 2017 y 2019, muestran una mejora general de los países de la OCDE, reflejo de inversiones importantes en las estrategias e infraestructuras de datos de los gobiernos. Un creciente número de países de la OCDE ha ampliado la adopción de enfoques de “apertura por defecto” al incluir requisitos formales en estrategias de datos abiertos, leyes, reglamentos y otros instrumentos. Esto contribuyó a marcos de gobernanza más fuertes y al aumento en el promedio de disponibilidad de datos de la OCDE entre 2017 y 2019. Cada vez más los gobiernos están habilitando sus portales de datos abiertos gubernamentales como herramientas de comunicación y retroalimentación. Sin embargo, dichos portales se concebían entonces como “catálogos de datos” o plataformas impulsadas por la oferta de datos, en lugar de ser vistos como plataformas para fomentar prácticas innovadoras, colaborativas y de intercambio de conocimientos centradas en el análisis e intercambio de datos.

La implementación de prácticas confiables de gobernanza de datos desempeñará un papel clave en el desarrollo y la sostenibilidad de políticas de datos, protegiendo los derechos de los ciudadanos y promoviendo control sobre sus propios datos. Los países de la OCDE son cada vez más conscientes que la disponibilidad de datos abiertos de alto valor es más relevante que la cantidad de datos. Esto ha impulsado una aceleración de iniciativas que han guiado a la estandarización y la producción de datos de buena calidad en las primeras etapas del ciclo de valor de datos (generación de datos). La cultura política y las estructuras administrativas de un país, incluidos los acuerdos de gobernanza multinivel, pueden retrasar la publicación de una masa crítica de datos abiertos a nivel central. Sin embargo, evidencia de países OCDE que lideran estas materias muestran que incluso autoridades con sistemas federales han encontrado formas de superar con éxito estos desafíos.

En todos los países de la OCDE, los datos abiertos se entrelazan, cada vez más, con el desarrollo de esquemas de gobernanza de datos (por ejemplo, estrategias nacionales de infraestructura de datos) y de capacidades de gestión de datos (capacidades de analítica de datos), que apuntan a construir un entorno que permita e incentive la reutilización de datos tanto en el sector público para mejorar las políticas públicas, como por el sector privado para generar valor económico en la nueva economía de los datos. Por ejemplo, la iniciativa Aporta del gobierno de España promueve desde 2009 el re-uso de los datos abiertos gubernamentales por el ecosistema de start-ups digitales españolas para generar valor nuevos emprendimientos basados en datos.

La actualización de ambos índices en 2023 será muy instructiva sobre la aceleración digital postpandemia de los países de la OECD y países asociados.

Cuatro fronteras en la transformación digital del estado

La experiencia de los países de la OCDE resalta muchas lecciones y subraya varios desafíos que atender en la década digital que se inició con la pandemia, varios de los cuales están en la agenda de trabajo de la Dirección de Gobernanza Pública de la OCDE para los próximos años.

Medir mejor el impacto de la digitalización en términos de mejores servicios públicos, satisfacción de los usuarios y calidad de vida. La digitalización de las administraciones públicas y de los trámites gubernamentales debe ser entendida como un medio para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, y no como un fin en sí mismo. Es decir, la digitalización combinada con el rediseño y simplificación de procesos administrativos y la mejora regulatoria, deben brindar beneficios concretos a los usuarios. Esto implica diseñar marcos e indicadores para evaluar los beneficios de la digitalización y el valor público que esta genera, tanto a los usuarios, en términos de agilidad de los servicios, satisfacción de los usuarios, como a los gobiernos en términos de “retorno en inversión” o “costo-beneficio”.

Estas mediciones permiten demostrar a los ministerios de finanzas y al público en general que la digitalización no es un gasto, sino una inversión con retornos para los gobiernos (ahorros para el fisco a través de la racionalización del gasto, en particular en contextos de restricciones presupuestarias y un mejor despliegue de los recursos humanos hacia la atención de los usuarios) y las economías (ahorros en términos de tiempo y costos que libera a los usuarios, ciudadanos y empresas, para usos más productivos). La digitalización también generar beneficios importantes para el medio ambiente, al generar ahorros en el uso del papel, la talada de árboles y el consumo de agua, pero también en términos de mitigación de la contaminación con la reducción del consumo de gasolina para los desplazamientos.

Es por lo tanto importante que los gobiernos desarrollen marcos de medición y monitoreo robustos e integrales que permita cuantificar estas externalidades positivas de la digitalización. Varios países como el Reino Unido, y en la región Argentina, Brasil y Chile, han desarrollado este tipo de metodologías y mediciones que, sin embargo, se beneficiarían de marcos más homogéneos y estandarizados.

Manejar mejor el gasto público en inversiones digitales. La inversión pública de tecnología de gobierno representa una porción cada vez mayor del gasto público, tanto de las inversiones públicas para grandes y complejos proyectos digitales, así como el gasto recurrente de operación, mantención y mejora - en particular con la transición gradual hacia la nube y la contratación de software de gobierno (“software-as-a-service”). Según Gartner, el gasto público en tecnología gubernamental representaría US$565.7 mil millones en 2022, un incremento del 5% en comparación a 2021, para superar los US$606 mil millones en 2023. Es más, el sector público es el mayor comprador de tecnología, con una porción cada vez mayor en inversiones en tecnología digital. Según Accenture y Public (2018), en Europa, el gasto en tecnologías de punta representaba unos 25 mil millones en 2018. En Europa, al menos 20% de los fondos para la recuperación post-pandemia que representan más de 800 mil millones de euros se invertirán en la transición digital.

Sin embargo, los grandes proyectos de inversión digital suelen extenderse varios años, en promedio sobre 3 años, por lo requiere de una planificación operativa y gestión financiera plurianual robusta que a menudo no se ajusta con las rigideces del presupuesto público anual (Mann et al, 2021; Global Government Forum, 2022). Al mismo tiempo, son numerosos los fracasos en inversiones en gobierno digital, a menudo con costos sobre lo originalmente planeado (Yaraghi, 2015). Por ejemplo, en Australia, Gartner (2021) estima que 55% de los proyectos de gobierno digital no logran madurar. A pesar de esto, es muy complejo saber cuánto los gobiernos, tanto nacionales como subnacionales, gastan en tecnología gubernamental, a pesar de su peso cada vez más importante en el presupuesto público y el gasto de inversión, incluso en los países de la OCDE.  Mejorar la calidad de la información sobre el gasto en inversiones digitales en el sector público de manera integral y lo suficientemente granular para que permita una mejor gestión financiera de las inversiones digitales de los estados es crítico. Esto requiere, datos agregados sobre el gasto público digital, tanto de inversión como recurrente, así como sistemas integrados de gestión financiera de la inversión digital, en particular de los mega-proyectos digitales. Esta información sin embargo no existe aún para los países de la OCDE.

Es por lo tanto imprescindible mejorar las capacidades y procesos del sector público para planificar, financiar, comprar y monitorear de las inversiones digitales y así maximizar la realización de las iniciativas y los resultados esperados.

En este contexto, desde la OCDE, iniciamos una seria de iniciativas para mejorar la inversión digital del estado a través de mejoras en el ciclo de planificación, financiamiento y compra pública de tecnología gubernamental. Esto incluye el desarrollo de un grupo de trabajo sobre los procesos de inversión digital del sector público para establecer un marco conceptual e identificar mejores prácticas para movilizar al sector público de manera coherente e integrada en la gestión de inversiones de gobierno digital. Esto incluye también la exploración de instrumentos estandarizados de planificación, estimación y aprobación de proyectos e inversiones, modelos de financiamiento (capex vs opex), monitoreo y evaluación, así como mecanismos de compra pública que fomenten la innovación y agilidad necesaria para la adopción de tecnologías digitales en el sector público. Nuestro trabajo llevará a la publicación de un documento de trabajo con procesos y buenas prácticas para apoyar a los países en una adecuada gestión de la inversión digital, sobre la base de la experiencia de la OCDE en Grecia, Croacia y Marruecos.

Fortalecer las capacidades digitales de los gobiernos sub-nacionales. Un tercer desafío recurrente para expandir la transición digital y hacerla llegar a la cotidianidad de los ciudadanos están en la transformación digital de los gobiernos sub-nacionales. Si bien las grandes urbes avanzaron mucho en su digitalización, a menudo más que los gobiernos nacionales, los pequeños municipios sigue rezagados a pesar de ser el punto de contacto privilegiado de los ciudadanos con las administraciones públicas para sus trámites más regulares y de mayor impacto, como el registro de nacimientos o la obtención del carné de conducir. Muchos de los trámites y servicios públicos de mayor impacto son responsabilidad de los gobiernos municipales. Ampliar la transición digital a los pequeños municipios es imprescindible para la inclusión social y una transformación centrada en la gente.

En este contexto son clave los mecanismos nacionales de apoyo a la transformación digital de los gobiernos sub-nacionales desde el gobierno nacional o federal, como el Programa Federal de Transformación Pública Digital creado por el gobierno argentino en abril 2022. Estos mecanismos suelen incluir plataformas de soluciones de gobierno digital en código abierto acompañado por asistencia técnica como el “digital marketplace” del Reino Unido y fondos concursables para acelerar la innovación digital de los gobiernos locales como por ejemplo en Francia donde el gobierno creó un fondo para la transformación digital de la gestión pública en 2017 dotado con 700 millones de euros por 5 años y, más recientemente, un fondo dedicado a los gobiernos locales dotado con 88 millones de euros.

Invertir en innovación digital del estado y fortalecer los ecosistemas govtech. La necesidad de atender las necesidades digitales de las instituciones públicas de forma más ágil e innovadora, promoviendo espacios de colaboración e innovación digital con emprendedores y start-ups, está rápidamente encontrando espacios en las estrategias de gobierno digital. El desarrollo exponencial de las nuevas tecnologías y la velocidad de los cambios tecnológicos representan desafíos importantes a las administraciones públicas cuya capacidad de absorción de las innovaciones digitales es más lenta que la del sector privado, por la naturaleza misma del sector público y de la contratación pública en particular. Sin embargo, la innovación se ha integrado progresivamente como una función clave de los gobiernos, impulsada desde el centro de los gobiernos. La innovación publica se ha vuelto imprescindible en el contexto de la transformación digital para diseñar servicios públicos más agiles, más cercanos, y más proactivos. Si bien hace una década, tras la crisis financiera internacional, el principal impulso de la innovación estaba en la racionalización del gasto para gasta menos y mejor, el enfoque ha ido trasladándose en mejorar la calidad de los servicios públicos y trámites gubernamentales. El Observatorio de la Innovación en el Sector Publico de la OCDE recopila de manera sistemática las grandes tendencias mundiales en la innovación pública.

La incubación y aceleración de la innovación pública puede darse de varias maneras, desde las mismas administraciones públicas a través de laboratorios de gobierno (como en el caso de Chile a través del Laboratorio de Gobierno), brigadas de innovación (como en el caso de Brasil) o startups de estado (como en el caso de Francia a través del programa tech.gouv). Su propósito es resolver problemáticas públicas y rediseñar servicios públicos, a través de retos públicos para desarrollar pruebas de concepto y empleando métodos ágiles de experimentación iterativa basados en soluciones digitales, análisis de datos, pensamiento de diseño, y ciencias comportamentales. La innovación publica también puede impulsar en alianza con la sociedad civil (a través de las civic-techs) y el sector privado (a través de las gov-techs), colaborando con startups digitales con vocación publica buscando generar impacto social.

En este contexto, los ecosistemas govtech emergentes son una tendencia particularmente promisoria para acelerar la apropiación de nuevas tecnologías por el sector público y la incubación de nuevos modelos de entrega de servicios públicos. Estos ecosistemas de emprendimiento son mecanismos de colaboración público-privada en los cuales gobiernos trabajan con start-ups para generar soluciones de base tecnología a problemáticas públicas (Santiso y Zapata, 2022; Zapata, 2021; Santiso y Ortiz de Artiñano, 2020). Buscan apalancar el dinamismo de las start-ups digitales para acelerar la innovación en el sector público, mejorar el deseno y la entrega de los servicios públicos, y diversificar la oferta local de soluciones tecnológica para los gobiernos, locales en particular.

Los gobiernos tienen un papel fundamental para promover estos ecosistemas de emprendimiento para el sector público a través de varias palancas de política pública como sistemas de contratación pública más flexibles, fondos de inversión para la innovación, mecanismos de retos públicos para la experimentación y marcos legales renovados para las startups. Gobiernos de varios países de la OCDE están creando mecanismos de articulación e impulso para estos ecosistemas, como el GovTech Catalyst Program del Reino Unido, el GovTechLab de Lituania, o el GovTech Lab de Luxemburgo. El caso de MiLab de Colombia, el primer laboratorio de innovación govtech de un gobierno, es muy interesante porque, como en el caso de Israel, la iniciativa es parte de la agencia de fomento de la innovación y del emprendimiento de Colombia, Innpulsa, lo que facilita la colaboración público-privada en la promoción de la innovación en el sector público.

Varios países han creado también fondos de inversión dedicados o con una vertical govtech, como Israel y cada vez más inversores privados se interesan en estos emprendimientos B2G como el Govtech Fund, el primer fondo de inversión en capital riesgo enfocado en start-ups govtech. En Argentina, Córdoba ha sido una ciudad pionera al establecer una iniciativa govtech integral con un mecanismo de reto público y un fondo de inversión gestionados a través del laboratorio de innovación govtech de la ciudad, el CorLab. Los organismos multilaterales de financiamiento tienen un rol importante en los ecosistemas govtech, al poder invertir en fases tempranas de desarrollo de estas soluciones con capital paciente que permite mitigar los riesgos de fracaso de estos emprendimiento, los cuales son altos en lo que se denomina el “valle de la muerte”. Por ejemplo, a través de su plataforma govtechlab, el Banco de Desarrollo de América Latina CAF inicio una primera ronde de inversión patrimonial en start-ups govtech en 2021.

Una política pública central para los ecosistemas govtech es la contratación pública. Los marcos de compras y contrataciones públicas deben ajustarse al nuevo entorno digital, tanto para contribuir a la innovación como aprovecharse de ella. Las sinergias entre contratación e innovación son importante y multifacéticas. Incluyen la contratación para la innovación (es decir el uso de la contratación pública como catalizador de la innovación e emprendimiento privados), la contratación de innovación (es decir, la flexibilización de la contratación pública para facilitar la adopción de innovaciones digitales por las entidades públicas), así como la innovación en la contratación (es decir, la adopción de innovaciones digitales para aumentar la agilidad, transparencia e eficiencia de los procesos de contratación pública, inclusive la mitigación de los riesgos de corrupción, en particular a través de la analítica de datos e inteligencia artificial) (Cetina y Santiso, 2022; Santiso, 2020a, 2022).

Brasil, por ejemplo, el gobierno federal adoptó un nuevo marco legal para las start-ups y los emprendimientos innovadores en 2021, ajustó su marco para las compras públicas de innovación en 2020, e incluyó una vertical govtech en la actualización de su estrategia de gobierno digital en 2022. En agosto 2022, lanzó su primer programa govtech, enfocado en soluciones de inteligencia artificial en el sector público. El país cuenta además con aceleradoras govtech como el BrazilLab y fondos de inversión como Astella Investimento, la cual invirtió en dos govtech brasileñas en 2021, Gove y Aprova Digital.

Conclusiones: ¿Qué futuro digital queremos?

La transformación digital del estado está por lo tanto entrando en una nueva fase, que enfatiza más el cómo los gobiernos se transforman más que cuán digitalizados son. En esta nueva fase, la digitalización se vuelve una herramienta imprescindible para proveer mejores servicios, más agiles y cercanos, intuitivo y proactivos, apalancando nuevas tecnologías e inteligencia de datos. La pandemia aceleró este proceso de modernización digital de las administraciones publicas basada en mayores demandas y expectativas ciudadanas.

A su vez, transformó la digitalización de los gobiernos en una cuestión política, y no sólo técnica y tecnológica, que enfatiza la garantía del acceso a servicios públicos y los derechos ciudadanos en la era digital (debate sobre derechos digitales) y cuestiona el modelo de sociedad digital que queremos. Varios países de la OCDE están considerando nuevos marcos normativos y regulatorios para orientar la transformación digital y asegurarse que sea compatible con sus modelos sociales y valores democráticos. Por ejemplo, España adoptó una Carta de Derechos Digitales en julio 2021 y Portugal promulgó una Carta de Derecho Humanos en la Era Digital en agosto 2022. Estados Unidos está considerando un Bill of Rights para la era digital, mientras que la Unión europea está considerando una Declaración sobre derechos y principios digitales, basada en una “brújula digital” para la transformación digital cara al 2030, basados en 6 grandes principios rectores. En este contexto, las ciudades han tomado un liderazgo importante, a través, por ejemplo, de iniciativas como las Alianza de Ciudades para los Derechos Digitales impulsada por Nueva York, Barcelona y Helsinki.

Este debate de índole ético se está dando especialmente entorno a la regulación del uso responsable de la inteligencia artificial, en particular en y por el sector público. La inteligencia artificial, que se sustenta en la calidad de la infraestructura de datos que apalanca, tiene un enorme potencial para mejorar la eficiencia operativa del sector público, afinar la efectividad de las políticas públicas, y mejorar la entrega de los servicios públicos (Ubaldi et al., 2019; Beryhill et al., 2019; CAF, 2021; OCDE y CAF, 2022). Para ello debe, sin embargo, basarse en conjuntos de datos que sea confiables y representativos, respetando la privacidad de los datos personales. Esto llevo a la adopción de principios rectores para el uso responsable de la inteligencia artificial por la OCDE en 2019 y la UNESCO en 2021; así como del uso ético de datos en el sector público (OCDE, 2021b).

Estamos por lo tanto entrando en una nueva fase de la transición digital del sector público, del gobierno digital a la gobernanza digital. Las decisiones que se están tomando hoy y se tomaran en los próximos años definirá el futuro digital que queremos

Por Carlos Santiso, Barbara Ubaldi y Felipe González-Zapata